Artigo pulicado originalmente na 13ª edição da Revista Opinião Jurídica

Abstract

Este artigo analisa a consolidação do regime jurídico da Habitação de Interesse Social (HIS) e da Habitação de Mercado Popular (HMP) na cidade de São Paulo, destacando sua evolução normativa desde o Plano Diretor Estratégico de 2014 até os decretos de 2025. O estudo identifica os pilares estruturantes do modelo paulistano — incentivos urbanísticos e fiscais, vinculação jurídica da função social da propriedade e fiscalização ativa — e discute os desafios operacionais, documentais e culturais que ainda limitam sua efetividade. A crítica jurídica se aprofunda nas lacunas normativas que geram insegurança jurídica, especialmente quanto à responsabilidade pós-comercialização, à atuação cartorária e à compatibilização com outras legislações urbanísticas. Por fim, propõe um roteiro de replicabilidade para outros municípios, com foco na adaptação institucional e normativa. O artigo conclui que, embora o modelo represente um avanço significativo, sua consolidação depende de ajustes regulatórios e da construção de uma cultura empresarial comprometida com a função social da propriedade.

Introdução

A cidade de São Paulo vem desenvolvendo e consolidando, ao longo da última década, um regime jurídico específico para a produção e regulação da Habitação de Interesse Social (HIS) e da Habitação de Mercado Popular (HMP). A evolução normativa, iniciada com o Plano Diretor Estratégico de 2014, culminou em 2025 com um sistema que combina incentivos urbanísticos e fiscais com obrigações permanentes de destinação, controle de preços e fiscalização ativa, criando ambiente propício ao desenvolvimento de novos negócios e empreendimentos, embora ainda apresente desafios. Este artigo analisa essa trajetória legislativa, destaca os pilares do modelo paulistano, seus desafios e propõe um roteiro de replicabilidade para outros municípios, com enfoque na atratividade empresarial e segurança jurídica.

1. Desenvolvimento Legislativo: A Construção do Regime Jurídico

A consolidação do regime jurídico paulistano voltado à Habitação de Interesse Social (HIS) e à Habitação de Mercado Popular (HMP é resultado de uma trajetória normativa que se estende por mais de uma década. Trata-se de um processo legislativo incremental, que partiu de conceitos gerais de política urbana e evoluiu para um sistema sofisticado de regulação, controle e responsabilização. Essa construção jurídica não apenas estruturou os instrumentos de incentivo à produção habitacional, como também definiu os limites e obrigações que garantem a função social da propriedade.

O marco inaugural dessa trajetória foi o Plano Diretor Estratégico de 2014 (Lei nº 16.050/2014), que introduziu os conceitos de HIS e HMP como categorias específicas de política urbana, vinculadas a faixas de renda e beneficiadas por incentivos urbanísticos e fiscais. A lei estabeleceu os fundamentos para a destinação social da moradia, reconhecendo o papel do mercado imobiliário na produção de habitação acessível, desde que orientado por parâmetros públicos claros.

Dois anos depois, o Decreto nº 57.377/2016 deu início à regulamentação técnica dos conceitos previstos no PDE. Ao definir tipologias construtivas e faixas de renda, o decreto permitiu que os empreendedores começassem a operar dentro de um marco normativo mais preciso, ainda que incipiente. Foi o primeiro passo para transformar os princípios do plano diretor em instrumentos aplicáveis ao cotidiano da incorporação imobiliária.

Em 2020, o Decreto nº 59.885/2020 representou um avanço significativo ao atualizar as regras de parcelamento, uso e ocupação do solo. Consolidou normas específicas para empreendimentos de HIS, HMP e para as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), ampliando a previsibilidade jurídica e urbanística. Essa etapa foi essencial para integrar a política habitacional à lógica de planejamento urbano, com maior segurança para o setor privado.

A virada normativa ocorreu em 2024, com dois decretos que aprofundaram o compromisso com a destinação social da moradia. O Decreto nº 63.130/2024 regulamentou o artigo 47 do PDE, exigindo a averbação da destinação social nas matrículas dos imóveis e a comprovação de renda dos beneficiários. Essa medida conferiu caráter permanente à função social da propriedade, vinculando juridicamente o imóvel à sua finalidade habitacional, independentemente de futuras transações.

Na sequência, o Decreto nº 63.728/2024 consolidou normas edilícias e urbanísticas, alinhando-se às revisões do PDE, da Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (LPUOS) e do Código de Obras e Edificações (COE). Essa consolidação normativa foi construindo uma padronização e buscando segurança jurídica, facilitando a atuação dos empreendedores e a fiscalização por parte do poder público.

Por fim, o Decreto nº 64.244/2025 marcou o ápice da maturidade regulatória ao endurecer as regras de fiscalização e responsabilização. Estabeleceu limites objetivos para valores de venda e aluguel, proibiu cessões temporárias e passou a exigir certidões de renda com responsabilidade documental. Com isso, o regime jurídico paulistano passou a operar com maior rigor, garantindo que os benefícios concedidos ao setor privado estejam efetivamente condicionados ao cumprimento da função social da moradia.

Essa linha do tempo legislativa revela um processo de refinamento institucional que alia incentivos à responsabilização, criando um ambiente regulatório propício à inovação empresarial, mas também comprometido com a inclusão urbana e social. A seguir, o artigo abordará os pilares que sustentam esse modelo e os desafios que ainda precisam ser enfrentados para sua plena efetividade.

2. Pilares do Modelo Paulistano

A consolidação normativa da cidade de São Paulo em torno da Habitação de Interesse Social (HIS) e da Habitação de Mercado Popular (HMP) não se limita à criação de regras urbanísticas. Ela se estrutura sobre três pilares fundamentais que articulam incentivos ao setor privado, garantias jurídicas duradouras e mecanismos de controle e responsabilização. Esses pilares formam a espinha dorsal de um modelo que busca conciliar desenvolvimento urbano com inclusão social, sem abrir mão da segurança jurídica e da atratividade empresarial.

Incentivos Urbanísticos e Fiscais

O primeiro pilar do modelo paulistano é a oferta de contrapartidas concretas ao setor privado. Incorporadoras que se comprometem com a produção de unidades habitacionais destinadas às faixas de renda definidas como HIS e HMP podem acessar benefícios como aumento de potencial construtivo, redução da outorga onerosa do direito de construir e flexibilização de parâmetros edilícios. Esses incentivos não apenas viabilizam economicamente os empreendimentos, como também ampliam a margem de retorno para investidores, desde que respeitada a destinação social das unidades.

A lógica é clara: o poder público abre mão de parte da captura de valor fundiário em troca da produção de moradia acessível. Trata-se de uma política de estímulo que reconhece o papel estratégico do mercado imobiliário na execução da política habitacional, mas condiciona os benefícios à observância de critérios objetivos e mensuráveis.

Vinculação Jurídica da Função Social da Propriedade

O segundo pilar é a vinculação jurídica da função social da propriedade. Com a entrada em vigor do Decreto Municipal nº 63.130/2024, tornou-se obrigatória a averbação da destinação social na matrícula dos imóveis produzidos sob os regimes de Habitação de Interesse Social (HIS) e Habitação de Mercado Popular (HMP). Essa medida confere estabilidade normativa e segurança jurídica, ao impedir que a finalidade habitacional seja descaracterizada ao longo do tempo, inclusive em casos de alienação ou transferência da unidade.

Além da averbação, o modelo incorpora cláusulas restritivas e obrigações contratuais específicas, que reforçam a vinculação à função social. O imóvel deixa de ser tratado apenas como ativo patrimonial e passa a desempenhar uma função pública juridicamente protegida. Essa estrutura normativa é essencial para assegurar que os incentivos urbanísticos e fiscais concedidos não sejam apropriados indevidamente, garantindo que a moradia produzida permaneça acessível às faixas de renda-alvo.

Nos termos do artigo 3º, parágrafo único, inciso I do decreto, essa vinculação jurídica tem prazo determinado de 10 anos, contados a partir da expedição do certificado de conclusão da obra. Durante esse período, as unidades devem ser destinadas exclusivamente a famílias que cumpram os requisitos da certidão de ateste de enquadramento na respectiva faixa de renda declarada, reforçando o compromisso com a função social da propriedade.

Fiscalização Ativa e Responsabilização

O terceiro pilar é o fortalecimento da fiscalização e da responsabilização dos agentes envolvidos. O Decreto nº 64.244/2025 introduziu mecanismos rigorosos de controle, como a exigência de certidões de renda dos beneficiários, a limitação dos valores de venda e aluguel, e a proibição de cessões temporárias. O objetivo é evitar desvios de finalidade e assegurar que os imóveis cumpram efetivamente sua função social.

A responsabilização documental, por sua vez, impõe obrigações formais aos incorporadores, gestores e beneficiários, criando um sistema de rastreabilidade e transparência. O poder público passa a atuar não apenas como regulador, mas como fiscalizador ativo, com instrumentos jurídicos para coibir fraudes, corrigir distorções e aplicar sanções em caso de descumprimento.

Esses três pilares, incentivo, vinculação e fiscalização, formam um sistema integrado que transforma a política habitacional em uma estratégia jurídica de desenvolvimento urbano. A seguir abordaremos os desafios que ainda persistem na implementação do modelo e os caminhos possíveis para sua replicabilidade em outros municípios brasileiros.

3. Desafios Persistentes

Apesar dos avanços legislativos e da crescente adesão do setor privado, o modelo paulistano de regulação da Habitação de Interesse Social (HIS) e da Habitação de Mercado Popular (HMP) ainda enfrenta desafios que precisam ser enfrentados para garantir sua efetividade e escalabilidade. Esses desafios não são apenas jurídicos, mas operacionais e culturais, e afetam diretamente a experiência dos empreendedores, incorporadoras e investidores que atuam nesse segmento.

Capacidade de fiscalização

Um dos principais obstáculos é a limitação da estrutura administrativa municipal para realizar a fiscalização ativa prevista no modelo. O regime exige que o poder público acompanhe de forma contínua o cumprimento das obrigações assumidas pelos empreendedores, como a destinação correta das unidades, o respeito aos tetos de preço e a verificação da renda dos beneficiários. Para isso, são necessários sistemas digitais integrados, equipes técnicas capacitadas e processos ágeis de monitoramento. Sem essa estrutura, há risco de desvio de finalidade e perda de credibilidade do modelo.

Complexidade documental

Outro ponto sensível é a carga documental exigida para a regularização dos empreendimentos. Entre os documentos mais relevantes está a certidão de renda, exigida para comprovar que o comprador ou locatário da unidade se enquadra na faixa de renda definida para HIS ou HMP. A certidão de enquadramento de renda deve ser emitida pelo promotor do empreendimento ou pelo locador, com base em documentos oficiais que comprovem a renda familiar, como declaração de imposto de renda ou contracheques. A responsabilidade pela veracidade das informações e pela guarda documental permanece com o emissor, mesmo quando terceirizada, conforme previsto no Decreto Municipal nº 64.244/2025.

Além disso, o imóvel deve conter em sua matrícula imobiliária uma cláusula restritiva de destinação social. Essa cláusula é uma anotação jurídica que impede que o imóvel seja vendido ou alugado fora dos limites de preço e renda estabelecidos pelo regime. Ela funciona como uma trava legal que protege a função social da propriedade, mesmo em futuras transações. Para o empreendedor, isso significa que o imóvel permanece vinculado à sua finalidade original, mesmo após a entrega das unidades.

Esses instrumentos são essenciais no modelo atual, que visam garantir a integridade do sistema, mas podem representar entraves operacionais, especialmente para pequenos e médios empreendedores, cooperativas habitacionais e projetos de autogestão. A padronização dos documentos, a digitalização dos processos e a criação de orientações práticas podem ajudar a reduzir a burocracia sem comprometer a segurança jurídica.

Adaptação do mercado

Por fim, há um desafio cultural que ainda precisa ser superado. O modelo paulistano exige uma nova postura do mercado imobiliário, baseada em compromisso social e responsabilidade jurídica. Incorporadoras e investidores estão acostumados a operar com liberdade de precificação e flexibilidade contratual. O regime de HIS e HMP, por outro lado, impõe limites claros e obrigações permanentes, que exigem planejamento jurídico, controle documental e gestão de riscos regulatórios.

Essa transição demanda tempo, capacitação e diálogo. É fundamental que o poder público e as entidades representativas do setor atuem como facilitadores desse processo, oferecendo suporte técnico, promovendo capacitações e criando canais de interlocução com o poder público para busca contínua de melhorias necessárias. A construção de uma cultura empresarial alinhada à função social da propriedade é um passo decisivo para a consolidação do modelo.

4. Roteiro de Replicabilidade para Outros Municípios

A experiência normativa e institucional da cidade de São Paulo na regulação da Habitação de Interesse Social (HIS) e da Habitação de Mercado Popular (HMP) oferece um modelo que pode ser adaptado por outros municípios brasileiros, desde que respeitadas as especificidades locais. A replicabilidade não depende apenas da transposição de normas, mas da construção de um ecossistema jurídico, urbanístico e administrativo capaz de sustentar a política habitacional com segurança e eficiência.

Diagnóstico urbano e habitacional

O primeiro passo é realizar um diagnóstico preciso das áreas com déficit habitacional e potencial de adensamento. Municípios que desejam implementar um regime semelhante ao paulistano devem identificar zonas bem servidas por infraestrutura urbana, como transporte público, equipamentos sociais e redes de serviços, onde a produção de moradia acessível possa gerar impacto positivo na dinâmica urbana. Esse mapeamento é essencial para orientar os incentivos e garantir que os empreendimentos estejam inseridos em contextos favoráveis à inclusão social.

Revisão normativa local

Com base no diagnóstico, é necessário revisar os instrumentos de planejamento urbano, especialmente o plano diretor e a legislação de uso e ocupação do solo. A replicação do modelo paulistano exige que os municípios criem dispositivos legais que permitam a concessão de incentivos urbanísticos, como aumento de potencial construtivo ou redução de taxas, condicionados à produção de unidades habitacionais com destinação social. Essa revisão deve ser feita com clareza técnica e participação dos agentes do setor imobiliário, para garantir segurança jurídica e viabilidade econômica.

Instrumentos jurídicos padronizados

A padronização dos instrumentos jurídicos é um fator decisivo para a operacionalização do regime. Municípios interessados devem elaborar minutas de cláusulas restritivas, termos de compromisso e modelos de contrato que assegurem a vinculação da função social da propriedade. Esses documentos devem prever, por exemplo, a averbação da destinação social na matrícula do imóvel, os limites de preço de venda e aluguel, e as obrigações de comprovação de renda dos beneficiários. A adoção de modelos inspirados na experiência paulistana pode acelerar a implementação e reduzir os custos transacionais.

Sistema de fiscalização e monitoramento

A replicabilidade do modelo também depende da criação de sistemas eficientes de fiscalização e monitoramento. Isso inclui o desenvolvimento de plataformas digitais integradas aos registros públicos, capazes de acompanhar a destinação dos imóveis, verificar a documentação dos beneficiários e aplicar sanções em caso de descumprimento. A tecnologia deve ser aliada da gestão pública, permitindo rastreabilidade, transparência e controle em tempo real. Municípios que investirem em soluções digitais terão maior capacidade de garantir a integridade do regime.

Capacitação institucional

Por fim, é indispensável investir na capacitação dos servidores públicos e agentes envolvidos na implementação do modelo. A operacionalização do regime exige conhecimento técnico, domínio dos instrumentos jurídicos e habilidade para lidar com demandas complexas. Programas de formação continuada, oficinas práticas e parcerias com entidades do setor podem fortalecer a capacidade institucional dos municípios e garantir que o modelo seja aplicado com eficiência e responsabilidade.

A experiência de São Paulo demonstra que é possível estruturar um regime jurídico que combine incentivos ao setor privado com garantias de inclusão social. A replicabilidade desse modelo depende da articulação entre planejamento urbano, segurança jurídica e capacidade administrativa. Municípios que souberem adaptar essa estrutura às suas realidades locais estarão mais próximos de transformar o mercado imobiliário em vetor de desenvolvimento urbano com propósito.

5. Lacunas Normativas e Insegurança Jurídica: O Lado Oposto da Consolidação

Apesar da robustez do arcabouço regulatório paulistano, é preciso reconhecer que a consolidação normativa da HIS e HMP ainda apresenta lacunas jurídicas relevantes, que comprometem a segurança dos agentes envolvidos e geram incertezas operacionais. A ausência de regulamentação detalhada sobre aspectos essenciais da implementação do regime, aliada à dispersão normativa entre decretos, portarias e instruções técnicas, dificulta a previsibilidade e a padronização dos procedimentos.

Um exemplo emblemático é a indefinição quanto à responsabilidade solidária em casos de descumprimento da destinação social após a comercialização das unidades. Embora o Decreto nº 63.130/2024 imponha obrigações ao incorporador, não há clareza sobre os limites dessa responsabilidade quando o imóvel é alienado a terceiros que descumprem os requisitos de renda ou praticam valores acima dos tetos permitidos. Essa lacuna gera insegurança jurídica para investidores e operadores do mercado secundário, que podem ser surpreendidos por sanções mesmo após o encerramento formal do empreendimento.

Outro ponto crítico é a ausência de diretrizes claras sobre a atuação dos cartórios de registro de imóveis na averbação das cláusulas restritivas. A prática cartorária tem variado significativamente entre as circunscrições, com exigências documentais distintas e interpretações divergentes sobre a natureza jurídica da averbação. Essa falta de uniformidade compromete a efetividade do modelo e aumenta os custos transacionais, especialmente para pequenos empreendedores e cooperativas habitacionais.

Além disso, a normativa paulistana ainda não enfrentou de forma sistemática os conflitos entre o regime de HIS/HMP e outras legislações urbanísticas e ambientais, como as regras de tombamento, proteção de áreas verdes e exigências de compensação ambiental. Em zonas de interesse social localizadas em áreas envoltórias de bens tombados, por exemplo, há sobreposição de competências entre órgãos como CONDEPHAAT, CONPRESP e a Secretaria Municipal de Urbanismo e Licenciamento, o que gera entraves à aprovação de projetos e insegurança quanto à viabilidade jurídica dos empreendimentos.

Essas lacunas revelam que, embora o modelo paulistano represente um avanço institucional, ele ainda carece de ajustes normativos e integração sistêmica. A segurança jurídica plena exige não apenas regras claras, mas também mecanismos de coordenação entre os diversos atores públicos e privados envolvidos na produção habitacional. A superação dessas fragilidades é condição essencial para que o regime de HIS e HMP se consolide como referência nacional e possa ser replicado com eficiência em outros contextos urbanos.

6. Considerações Finais

O modelo paulistano de regulação da Habitação de Interesse Social (HIS) e da Habitação de Mercado Popular (HMP) representa um avanço significativo na articulação entre política habitacional e desenvolvimento urbano. Ao alinhar incentivos urbanísticos e fiscais a obrigações jurídicas permanentes, São Paulo criou um ambiente regulatório que favorece a inovação empresarial, a previsibilidade normativa e a produção de moradia com propósito.

Mais do que uma política pública, trata-se de uma estratégia jurídica que transforma o mercado imobiliário em vetor de inclusão social. O regime paulistano não apenas busca estimular o setor privado a investir em segmentos historicamente negligenciados, como também impõe mecanismos de controle que garantem a efetividade da função social da propriedade. A averbação da destinação social, a limitação de preços e a exigência de comprovação de renda são instrumentos que conferem credibilidade e integridade ao modelo. Contudo o modelo pode e deve ser melhorado, a fim de encontrar melhores eficiências e desburocratização, aumentando sua atratividade aos empreendedores.

A replicabilidade desse regime depende da capacidade dos municípios de estruturar marcos normativos claros, sistemas de fiscalização eficientes e canais de diálogo com o setor privado. É necessário que cada cidade identifique suas vocações urbanas, revise seus instrumentos de planejamento e desenvolva soluções jurídicas e administrativas compatíveis com sua realidade. A experiência de São Paulo oferece um roteiro, mas não uma fórmula única.

O desafio agora é disseminar os princípios desse modelo, adaptando às realidades locais e consolidando uma nova cultura de urbanismo comprometido com a função social da propriedade. Municípios que souberem integrar planejamento urbano, segurança jurídica e inovação empresarial estarão mais próximos de construir cidades inclusivas, dinâmicas e resilientes.

A produção de habitação acessível com segurança jurídica, atratividade empresarial e compromisso social é possível e tem grande potencial de transformação urbana e social.